地方政府科技补贴：趋向同质化与被遗忘的最终目标

近年来，地方政府成了科创产业最重要的出资方之一。一级市场上，国资渐由LP（有限合伙）主导。同时，地方财政的科技奖励和招商补贴迅速扩张，日渐成为企业重要的资金来源。

澎湃研究所此前发现，近年来各大城市科技支出预算普遍提高。在26个万亿城市中，2024年科技支出增速排名前五的城市涨幅在50%以上；在长三角41城中，有八成科技预算上涨，超六成增速快于一般公共支出。

财政科技预算的一个重要使用方式是以奖励、津贴、支持、退税、优惠等为名头对高科技企业进行补贴。政府科技补贴在理想状态下能够降低企业的成本、促进产业发展，但也被认为可能导致资源浪费、市场歧视和产能过剩。

地方政府对科技产业的行政补贴近年来呈现怎样的发展模式，存在哪些问题和挑战？集成电路是长三角城市中覆盖率最高的高科技产业之一，而上海、苏州和杭州是该产业企业数最多、发展程度最高的三个城市。本文以沪苏杭集成电路产业政策为例，探讨近年来地方政府科技补贴碰了哪些“壁”。

地方科技补贴层层加码，15年增长10倍

经整理、分析上海、苏州和杭州近十五年来集成电路领域的专项扶持政策，澎湃研究所研究员发现最高补贴金额增长均在10倍以上，其中上海最高金额从800万元增长到1亿元，增幅超过12.5倍（参见表1）。

澎湃研究所研究员谢秋伊整理指标

在不限于集成电路的更广泛的产业领域，中国人民大学经济学院教授聂辉华的最新研究发现[1]，2020 年99.25%的A 股上市公司得到了政府补贴，当年上市公S司收到的政府补贴总额相比2009年上涨了7.2倍（参考图1）。

图1来源：聂辉华, 李光武, 李琛 《关于企业补贴的八个关键问题》（2022）

按图1中最后三年的平均增幅（30%），2024年中国企业获得政府补贴总额超8000亿，是2009年的20倍左右，2011年的10倍左右。可见，中国政府对企业的补贴长期大幅增长。

政府补贴通常会快速催生产业扩张，沪苏杭的集成电路企业分别有61%、57%和59%是在过去3年中成立的。但这种扩张要分两面看，中国人民大学经济学院院长刘守英表示，“作为发展中国家，政府对新兴产业和未来产业进行布局和谋划十分必要”，但“如果过度补贴，会使得企业自身的权责利不一致，从而使得企业缺少自生能力而无法适应市场竞争的要求。”

政策同质化是喜是忧？

政府科创产业补贴政策的第二个特征是各城市补贴政策相似度很高。仍以沪苏杭为例，澎湃研究所研究员发现三个城市的补贴重点都集中在引进高端人才、支持企业做大做强、奖励核心技术攻关和参与全国/国际标准制定上，甚至连支持的具体技术方向和政策语言都大有雷同。

同时，三个城市的政策补贴条款都呈现一定的延续性。不仅政策更新的节点相近，连更新的方向也类似 —— 规定内容更加细致，从专项到配套的覆盖范围更广，协办单位更多，支持力度和政策决心都有明显提升的迹象。

上海社会科学院数量经济研究中心和上海交通大学安泰经济与管理学院2024年的一项合作研究[2]指出，中国地方政府存在严重的政策同质化现象。

“地方政府颁布政策一般会根据中央政策指示，一般更加宏观和简略，地方政府在执行时需要结合地方实际情况进行细化，给出实际可落地的政策。然而地方政府在落实中央政策时可能会存在几个问题：

第一，地方照搬中央政策，不根据当地实际情况进行深化和改进；

第二，城市之间忽略自身资源条件差异，制定政策时互相模仿；

第三，部分地区习惯延续往年政策，缺少改革动力。”

政策同质化除了可能来源于一种组织惰性和羊群效应，还可能有激励结构方面的因素。研究表明，地方政府官员“锦标赛”式的晋升结构使得中国府际关系长期存在“重竞争、轻合作”的问题[3][4]，这可能导致不同地方政府忽略禀赋差异，扎堆竞争个别热门产业的现象。

上海一位资深的集成电路一级市场投资人告诉澎湃研究所研究员，“现在地方政府各自为政，都想在本地建设全产业链（作者注：全链强链补链的政策导向），这本质是一种政治竞争，造成了资源浪费和产能过剩”。同时，各地雷同的招商诉求也阻碍了真实聚集的产生，不利于企业和市场的发展。

澎湃研究所研究员认为，不以经济禀赋为基础的政策同质性不能发挥各地的比较优势，不仅损失市场效率，还可能造成比拼低成本的“逐底竞争”。

补贴方式要以加强市场竞争力为最终目标

除了政府科技补贴的总体规模和方向问题之外，如何确定补贴对象也是个难题。

一种思路是“撒胡椒面”——凡是符合基本条件的企业，都能拿到一笔支持资金。根据澎湃研究所的调研，在苏州，大量小微初创民营企业受惠于这种补贴政策。

但这种补贴方式的门槛设置较低也较简单，缺乏对公司和技术市场效益的深度评估，虽然公平对待，却不能集中力量办大事，还可能培养出大量低效率企业，最终产生浪费。

另一种思路是选择性补贴，有针对性地培养个别“有潜力”的公司。苏州某集成电路上市公司告诉澎湃研究所研究员，补贴只有首先支持个别企业做大做强，才能产生最大的创新规模效益。

然而在实际操作中，选择性补贴可能存在市场歧视和“选错冠军”的风险。不同研究发现了目前政府补贴偏向大型企业（基于效率考虑，大型企业更有能力）[5]和国有企业（基于政治关系考虑）的证据[6]，而这些企业对补贴的创新激励效果相对较低[7]。

所以，补贴政策面临“两难”的选择，即如何在有针对性地投资、提高投资的创新和经济回报率的同时，公平对待各类市场主体？对此，澎湃研究所研究员有两个建议。

第一，从效益最大化的角度出发，选择补贴对象时，应尽量参考市场化指标而非规模或所有权性质。且补贴策略应该根据企业发展情况动态调整。当新兴产业企业的利润率显著增长并且产能利用率有较大幅度提升时，或者当补贴政策施行一定时间后发现补贴没有明显提升企业效益时，应适时减少政府补贴。

刘守英认为，在对新兴产业进行政府补贴时：一是需要注意中长期利润率水平变化，避免出现利润率主要取决于政府补贴的现象；二是要关注企业产能利用率变化，避免出现因补贴而产生产能过剩、过度膨胀的情况。

第二，从公平竞争的角度出发，政府也可选择放弃主动补贴促增长的思路，而从缓解市场失灵的角度出发，主要解决外部性（促进技术创新的知识共享）、公共物品（提供更好的知识产权保护和科技基础设施）、信息不对称（促进不同地区和企业之间的信息交流）等问题。

复旦大学经济学院教授陈钊认为，扶持新兴产业、未来产业应多用普惠性的产业政策。“比如说基础人才、产权保护、营商环境等。这样能在指导、扶持的同时，更好地发挥市场的作用。”

经验研究发现，补贴虽然可以在短期内提高企业的研发水平和资金流动性，但是无法提高企业的研发质量和利润效益。

甚至，因为补贴政策在实际操作过程中易受到领导换届或本地财政状况影响，若不能按时兑现承诺，对当地营商环境也是沉重的打击。据报道，部分城市已不能按时发放补贴。

因此，补贴更本质的思路是营造公平、法治的市场条件，着力破除市场失灵的不良影响，让优秀的企业脱颖而出。

参考文献：

[1] 聂辉华, 李光武, 李琛. 关于企业补贴的八个关键问题[J]. 学术月刊, 2022, 54(6): 47-60.

[2] 于云云, 朱平芳, 孟醒, 等. 中国科技政策合力下的地方创新活动-基于地方政府政策文本的分析[J/OL]. 财经研究: 1-16, 2024-06-28.

[3] 李倩, 陈晓光, 郭士祺, 等. 大气污染协同治理的理论机制与经验证据[J]. 经济研究, 2022, 57(02):142-157.

[4] 周黎安, 中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J], 经济研究,2007,7.

[5] 同[4]

[6] Hou Y, Li S. Stimulated political decisions: local leadership turnover and firm subsidies in China[J]. Political Science Research and Methods, 2023, 11(1): 18-33

[7] 范寒冰, 徐承宇. 我国政府补贴促进了企业实质性创新吗?——基于中国企业——劳动力匹配调查的实证分析[J]. 暨南学报(哲学社会科学版), 2018, 40(07):1-13.

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头部企业落户最高扶持1亿元，罗湖发布“科技服务业十条”

今年3月，深圳召开加快服务业高质量发展大会，把服务业高质量发展摆在更加突出的战略位置。罗湖抢抓落实全市加快服务业高质量发展大会要求，及时找准科技服务业发展定位，推动出台科技服务业细分领域专项政策，于4月初印发《深圳市罗湖区科学研究和技术服务业高质量发展十条措施》（简称罗湖“科技服务业十条”），挖掘培育科技服务业新的增长点，释放服务业高质量发展新活力。

突出目标导向 加强科技服务企业全生命周期扶持

做大做强做优科技服务业是实现科技创新引领产业升级、推动经济向中高端水平迈进的关键一环。作为现代服务业的重要组成部分，科技服务业包括研究和试验发展、专业技术服务业、科技推广和应用服务业等细分领域。

近年来，罗湖大力开展科技服务业招引培育，引进了中欧创新医药与健康研究中心，标志着全区重大应用基础型科研平台项目实现零的突破；引进深圳市城市公共安全技术研究院，深入探索“以企业化、市场化运作模式高效响应城市公共安全需求”的创新道路。

百尺竿头更进一步，围绕科技服务业三年翻一番的目标，“科技服务业十条”为企业提供从落户扶持、成长培育、创新创优到发展壮大的全生命周期扶持，大力招引头部企业及细分领域优质企业，鼓励培育高成长性企业发展，提高科技服务业总体产值，做大科技服务业“蛋糕”。

企业落户扶持方面，针对新迁入或新设立的符合一定条件的科技服务企业，在罗湖区注册且持续经营1年以上、上一年度对行业营收正向拉动的，按条件给予落户扶持。其中，国内外头部企业落户最高获1亿元扶持，细分领域优质企业落户最高可得100万元。细分领域中，对于工程技术与设计、工业与专业设计、检验检测与认证等三大重点领域中营收规模达到2000万元以上的科技服务企业，按条件给予最高100万元落户奖励。

不仅如此，罗湖还将对新引进的科技服务业国家专精特新“小巨人”、省级、市级专精特新企业分别给予200万元、100万元、50万元扶持，对非科技服务企业剥离现有科技服务业务在罗湖单独设立的符合一定条件的科技服务企业，按条件给予落户奖励，最高100万元。

在鼓励企业做大做强方面，“科技服务业十条”将分别对高成长企业按营收情况分档给予最高300万元扶持，小升规企业给予10万元一次性扶持，以及对科技服务业产业活动单位转为企业法人单位的最高给予100万元扶持。

跃迁之道，要在创新。围绕企业创新发展，罗湖提出将对可填报研发投入报表的规模以上科技服务企业按每年每家企业最高300万元比例进行研发费用扶持；对主导或参与国际、国家、行业标准制定、修订项目的科技服务企业分档给予项目扶持；对新认定的国家（重点）实验室、工程（技术）研究中心、技术创新中心、企业技术中心、国家级质检中心的国家级重大创新载体科技服务企业分五年给予最高2000万元扶持；对新认定省/部级（重点）实验室、省级质检中心的重大创新载体科技服务企业提供500万元一次性扶持。

突出聚焦聚集 打造专业楼宇加快科技服务业集聚发展

罗湖在推动服务业高质量发展进程中，按照“楼宇集聚、片区集群”思路，加快打造“一楼一街一业”细分产业集群集聚发展格局。

在探索中，罗湖明确了发展科技服务业的抓手：聚焦全区科技服务业优势领域和重点发展方向，在落户扶持、创优评级和人才住房保障等方面，以更大力度支持工程技术与设计、工业与专业设计、检验检测与认证领域三大细分领域企业的发展；同时鼓励引进和集聚相关领域科技服务企业，打造特色专业楼宇，加快建设罗湖科技服务业集聚区。

支持细分领域企业发展方面，罗湖将提供包括检验检测与认证资质、工程技术与设计资质、工业与专业设计资质等在内的资金扶持。其中，检验检测与认证资质方面提供10万元一次性扶持，工程技术与设计资质扶持方面按新取得工程设计综合资质的建筑服务企业或新迁入企业奖励500万元，新取得工程勘察综合资质或工程设计行业甲级资质企业或已有该资质的新迁入企业奖励200万元，新取得工程设计专业甲级资质或工程勘察专业甲级资质的企业奖励50万元。

此外，政策还为专业楼宇打造提供楼宇认证与改造升级支持。比如对楼宇运营主体补贴最高30万元，对有需求进行专业楼宇改造升级的投资方补贴最高500万元，进一步支持建设特色鲜明、企业聚集、功能完善的科技服务业专业楼宇。

突出服务实体经济 提升协同创新与产业协作能力

今年罗湖区政府工作报告提出实施优势产业提档行动，其中强调要注重发展占据产业链、价值链高端的生产性服务业。眼下，罗湖正积极推动生产性服务业与制造业融合发展，强化实体经济科技支撑，更好促进科技服务业赋能实体经济。

“目前城安院已正式运作全国首个全要素、全链条的城市安全风险监测预警应急管理部重点实验室，未来依托支持服务实体经济等政策，将进一步强化在数字孪生、人工智能、空天技术等领域的研发应用，推动安全应急产业在罗湖的产业集聚与高质量发展，助力罗湖建设国内一流的安全韧性城区。”深圳市城市公共安全技术研究院有限公司党委委员、副院长况凯骞表示。

政策提出，要支持制造企业应用科技服务改造生产流程，提升协同创新与产业协作能力，对获评国家级、省级服务型制造示范企业的科技服务企业，分别给予50万元、30万元一次性奖励。其次要以科技服务为科技成果转化保驾护航，比如为开展科技服务技术交易的转让方、受让方企业提供最高100万元扶持，以及对新认定的国家、省、市级技术转移示范机构分别给予50万元、20万元、10万元的奖励。

此外，罗湖集聚整合金融、人才、空间、科学技术与研究设备等要素，为企业上市最高给予1000万元一次性扶持，为“菁英人才”提供人才住房安居、子女入学、健康管理、父母居家养老等综合服务保障，对首次在罗湖区购置自用办公用房的科技服务企业提供最高1亿元购房扶持，以及对购买设备仪器的科技服务企业按条件给予一定比例的补贴……

多重利好下，“科技服务业十条”一经推出就吸引了众多企业前来问询。“我们最为关注的还是产业空间保障和人才政策方面，作为一家创意包装公司，柏星龙在创意设计和技术研发方面有着较高的需求，此次出台的人才扶持政策，有助于企业进一步吸引和培养高端设计、研发和管理人才，增强企业创新力和市场竞争力。”深圳市柏星龙创意包装股份有限公司相关负责人认为，企业的发展壮大与罗湖区良好的营商环境密不可分。

深圳市集佳知识产权服务有限公司扎根罗湖20余年，与众多本土企业携手合作，为其提供专业的知识产权服务。“我们今年计划将办公环境进行升级，恰逢罗湖出台“科技服务业十条”，将为我们带来租房补贴方面的精准扶持，更加坚定我们扎根罗湖发展的信心。”企业相关代表表示。

采写：南都记者林敏儿

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